【PM】城市开发边界“六步走”划定方法

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【PM】城市开发边界“六步走”划定方法

Original 2016-12-19 沈洁林小虎等 规划师杂志

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[ 关键词 ] 城市开发边界；试点探索；“六步走”；南京

[ 文章编号]1006-0022(2016)11-0045-06　

[ 中图分类号]TU981　

[ 文献标识码]B

2013年12月，中央城镇化工作会议提出城市规划由扩张型逐步向限制城市边界、优化空间结构的规划转变，要划定特大城市的开发边界，限制城市无序蔓延和低效扩张。据此，作者南京市城市规划编制研究中心副总规划师沈洁，南京市城市规划编制研究中心主任工程师林小虎，南京市城市规划编制研究中心主任郑晓华，南京市规划局局长、党组书记叶斌，南京市规划局副局长周一鸣在《规划师》2016年第11期撰文，文章基于对既有理论和国内实践的梳理，结合新的发展形势对开发边界提出新的理解与认识，提出其将成为“新常态”下实现城市空间资源集中、集约、高效发展的有效手段。结合南京目前作为住建、国土两部试点所开展的城市开发边界划定工作，提出“理思路—定底线—理需求—定规模—定形态—建机制”“六步走”的边界划定方法，以促进城市转型发展。

一既有研究概述

（一）起源

此前学界一直将开发边界称为“城市增长边界”，普遍认为这一理念是在1944年的大伦敦规划期间产生的。该规划通过划定都市绿带(Metropolitan Green Belt)控制城市的发展容量，这就是城市增长边界的雏形。20世纪50年代起，城市增长边界在美国兴起并形成特定概念，用于遏制日趋严重的郊区化趋势。特别是20世纪70年代波特兰大都市区 (Portland) 城市增长边界的划定，因其对城市发展产生显著影响成为规划界的著名案例。到20世纪末，全美已经有超过100个地区实施了这项政策，成为城市增长边界实践最普遍的国家。继美国之后，加拿大、日本等国也陆续开展了城市增长边界划定的实践。总体而言，城市增长边界已经成为国外城市规划中非常流行的工具。

（二）国内实践与探讨

我国对增长边界的研究始于21世纪。虽然没有严格定义“城市增长边界”，但现有的很多控制边界已经部分起到了城市增长边界的作用。例如，北京2006年编制的《北京市限建区规划(2006—2020)》将限建区定义为对城市及村庄建设用地、建设项目有限制性的地区，明确了禁止开发的区域。深圳在国内最早划定了基本生态控制线，其是根据联合国建设标准—“城市绿地覆盖率达到50%、居民人均绿地面积90m²”划定的基本生态控制线。目前，深圳已划定陆域基本生态控制线范围974km²，占全市面积的50%。这些区域成为维护城市基本生态安全的底线，可以认为是对城市增长边界的初期探索。

2005年颁布的《城市规划编制办法》要求在城市规划中划定限建区和适建区，并明确指出在城市总体规划纲要及中心城区规划中要研究“空间增长边界”。2009 年国土资源部提出加强对城乡建设用地的空间管制，划定“三界四区”，目的也是防止城市无限蔓延，保护生态环境和基本农田。

（三）小结

国内外关于开发边界的理论研究很多，在实际划定过程中的差异也较大，但对其特点已经形成几种认识：①将城市开发边界当作去除自然空间或郊野地带的区域界线(即“反规划线”)；②将城市开发边界作为满足未来扩展需求而预留的空间，是随发展不断调整的“弹性”边界；③将城市增长边界理解为规划期内城镇规划建设用地的边界。因此，城市开发边界兼具引导城市未来空间拓展、控制城市无序蔓延的双重作用。

二南京面临的压力与选择

（一）转型的压力

1.城市建成区逐年扩张，用地需求持续强烈

与社会经济发展相适应，南京城市空间经历了“老城—主城—副城—新城”的拓展过程。新中国成立前后城市发展囿于老城，建设用地总规模仅为40km²，至改革开放后开始突破明城墙扩展到主城。2000年前后，随着“一城三区、一疏散三集中”政策的实施，南京城市格局迅速拉开，初步形成了都市发展区的总体框架。近年来在现行总规的指导下，各副城、新城用地不断拓展。全市新市镇以上城镇建设用地从 2007 年的 760km²增长到 2013 年的 963km²( 图 1)。目前城市建成区的范围仍在进一步扩大。

《南京市土地利用总体规划(2006 —2020 年》确定全市 2010 ～ 2020 年新增建设用地规模不突破160km²，其中新增建设用地占用农用地规模规划为156km²。2010 ～ 2014 年，南京实际使用的农转用计划指标已达119km²，其中耕地面积更是以年均15km2左右的速度逐年降低。按此测算，2010 ～ 2020 年对农转用指标的总需求将达到261km²，大大超出《南京市土地利用总体规划(2006—2020 年》的供给规模 ( 图 2)。

2.国土现状规模与规划规模指标倒挂，总体面临“减量”压力

《南京市土地利用总体规划 (2006 —2020年)》提出至2020年全市城乡建设用地规模不突破1375km²，《南京市城市总体规划 (2011—2020)》提出至 2020年全市城乡建设用地规模为1352km²。但至2014年全市城乡建设用地现状规模已经达到1420km²，超出了两个总规的规划规模(表1)。故“十三五”期间，全市城乡建设用地增量将极其有限。新的发展形势要求城市转型，总规模要减量、用地结构和空间布局也要优化。城市建设发展必须以存量用地的有效再利用和村庄建设用地的流量转换为主要路径。

3.地方财政对土地出让的依赖性强，保障发展与保护资源的矛盾日益突出

相比全市一般公共预算收入的比重，2007～2014年南京市土地出让收入的比重平均达到 69.3%，其中 2010 年高达106%(图3)。地方本级财政收入相当大的部分来自于房地产业、建筑业相关的营业税、增值税、所得税等税费及土地流转过程中的税费，可见地方财政对土地的依赖程度非常突出。从当前的发展模式看，保证充裕的土地出让规模和土地出让收入，对公共财政的支出具有关键性的保障作用。但伴随“新常态”对资源环境保护意识的提升，生态保护红线和永久基本农田的划定等工作不断推进，这将进一步强化建设用地的空间开发限制。在今后的发展过程中，城市的建设发展与耕地和生态保护之间的管理矛盾将给城市转型发展带来更大的压力。

（二）划定“开发边界”的意义与作用

(1)强化城市总体规划对空间的引导，促进城市集中、集聚、高效发展。

针对下位规划突破上位规划，以及分散建设、零星开发等问题，在全市划定开发边界将进一步强化和巩固城市总体规划的地位及作用，严格禁止超出规划和违反规划的建设行为，促进建设向边界内集聚，降低基础设施投入成本、提高基础设施使用效率。

(2)强化土地利用总体规划对规模的控制，促进城市由“增量”向“减量”模式转型。

开发边界虽然是一条地理界线，但其实更是一条“意识边界”。针对现状与规划指标倒挂的现实，边界的划定将控制城镇规模、特别是严控新增建设用地规模，促使地方转变发展思路、减少对土地出让的依赖，进一步促进结构调整、产业转型。

(3)强化资源环境保护，严控“不开发”底线。

开发边界的最大意义不是“开发”，而是“保护”。边界不仅是要划定城市未来的建设范围，更是要划定生态保护空间、农业生产空间等“不开发”的范围，以达到保护资源环境、保障生态和粮食安全的目标。

三

南京开发边界的划定探索

——“六步走”的边界划定方法

基于对城市开发边界的理解及南京的基础条件，笔者提出“理思路—定底线—理需求—定规模—定形态—建机制”的“六步走”方法来开展具体的开发边界划定工作。

（一）理思路

通过理论研究，厘清城市开发边界的概念和划定边界的意义，并明确工作开展的主要思路(图4)。在工作组织上，由规划、国土两局牵头，以“国土定规模、规划定空间”为分工原则，遵循“市、区联动”，即两局划定初步边界后向各区征求意见，最终形成协调方案。在技术路线上，充分考虑主要部门空间管控的要求，明确保护的“底线”；从需求和供给两个角度出发，以国土规划的供给规模为约束，调整空间发展需求以将其控制在合理规模内，使“两规”分别从“图”和“数”上进行衔接，实现对城市发展的有效引导。

（二）定底线

综合相关部门的保护要求，包括环保部门的生态红线、国土部门的基本农田及规划部门的基本生态控制线，将这些区域界定为“刚性管控区”，即在城市开发进程中作为强制保护的禁止建设区域(图5，表2)。刚性管控区内可兼容对生态环境、农业生产安全影响较小的水利农工、区域性基础设施和线状交通设施等必要的建设，但不允许其他城市开发建设行为。

（三）理需求

以城市总体规划为主要依据，并参考各区社会经济和人口用地等发展预测，明确城市未来空间发展的主要需求，结合城乡建设用地现状情况，划定建设用地包络线。

依据城市总体规划，延续南京“多心开敞、轴向组团”的城镇空间布局结构，在确保边界相对连续、封闭、完整的基础上，参照城镇间楔形绿地、隔离绿地和大型基础设施廊道等切分城镇组团，初步划定2020年城市规划建设用地包络线，线内建设用地规模约为1198km²(图6)。同理展望远景，初步划定远景城市规划建设用地包络线(图7)，将这两条包络线作为城市开发边界的基础。

参考建设用地现状、土地利用规划和审批信息等相关资料，复核修正局部地区线形。具体划线原则如表 3 所示。

（四）定规模

该阶段以土地利用总体规划为主要依据，确定全市城乡建设用地规模，并进一步分析测算存量、增量和流量等具体指标。

从国土的用地分类看，国土的地类主要包括建设用地、农用地和其他。全市的现状城乡建设规模已经超出土地利用规划2020年的规划规模，所以未来的城乡总规模已不可能再通过农用地核减实现增长，即现状已经不能突破。那么城市发展，或者说城镇建设用地的扩张，只能在城乡总量不变的前提下通过村庄用地的流转来实现。以现状全市城乡建设用地总量1420km²为阈值，综合土地利用总体规划和村庄布点规划，确定至 2020 年保留村庄用地约 260km²，由此反推得到城镇建设的最大规模约为1160km²，其中 852km²是存量城镇建设用地，208km²是要通过增减挂钩、村庄流转带来的“城镇增量空间”。

（五）定形态

依据规模测算，在城市规划确定的空间结构基础上，综合各相关部门意见，明确近期用地拓展方向，修正建设用地包络线形成城市开发边界。

根据划定的2020 年包络线，线内、线外现状城镇建设用地分别为771km²和81km²，加上208km²的城镇增量空间，开发边界的界内规模应为1060km²。但包络线内规模需求约为1198km²，所以线内应“减量”138km²( 图 8)。

“减量”过程遵循以下原则：①优先减去近期发展意向不明确的用地需求；②优先减去明显超出实际可能的用地需求；③优先减去位于国土限制建设区和禁止建设区的用地需求；④保障城市重点建设地区和重点建设项目，形成与国土规模相适应的边界。

同时，笔者认为在规模一定的情况下还应充分考虑空间发展的不确定性，为发展留有选择和变化的余地。所以，笔者提出以远景包络线作为另外一条城市开发边界，即由反映规模数据的规模线和反映空间范围的范围线共同组成开发边界，两条线之间的地区作为弹性空间。

其中，规模线是符合土地利用总体规划指标约束要求、现时可建设区域的空间界线。它的划定应在现状基础上，根据规模测算，进一步明确城市未来的拓展空间，其所圈定的建设用地规模应与国土部门的限定规模相符。规模线兼具规模刚性、空间弹性，可以定期评估调整，在保证规模不变的情况下，允许与弹性空间进行有条件的位移、置换等，在图纸中以虚线表达。范围线是城市发展空间意向/需求的体现。它的划定应在规模线的基础上，综合考虑空间变化的各种可能，圈定具有空间发展需求的地域空间。范围线具有空间刚性，在规划期内不得随意调整修改，在图纸中以实线表达。弹性空间是指由于建设时序、用地指标等限制，现时无法建设、但允许调整后进行使用的地域空间的界线。弹性空间的使用必须保持规划期内建设用地总规模指标的动态平衡。

（六）建机制

城市开发边界重在管理，应从管控要求、制度保障和评估调整等各个方面建立完善的、综合的政策工具，发挥阻止城市蔓延的作用。

1.分区管控

首先应以开发边界为界，针对不同分区实施不同的管控措施：①刚性管控区内原则上应禁止城市建设行为，对于其中已有的现状建设，应视实际情况，采取限制发展或逐步清退等方式进行处理。②规模线以内是既符合城市规划和经济产业发展规划的布局要求，又能满足土地利用规划用地指标控制要求的区域，在此范围内的城市建设行为宜集中高效开展。③弹性空间是规模线与范围线之间的区域，应实行弹性管理。确有建设需求的，在保证规模线内用地总量不变的前提下，可以灵活采取用地指标“调进调出”“用一补一”等政策，合理开发使用。④范围线是城市建设空间的边界，城市建设行为不应突破此线。该范围内的现状村庄应视实际情况逐步转换用地性质，现状一般耕地、园地和林地等也可以视情况逐步调出至范围线以外。